लोक चयन में सभी अपना-अपना हित देखते हैं- विलियम एफ. शूगर्ट द्वितीय

राजनीतिक व्यवहार के विश्लेषण के लिए अर्थशास्त्र के सिद्धांतों और विधियों पर ‘लोक चयन’ लागू होता है। लोक चयन के सिद्धांतों ने लोकतांत्रिक निर्णय लेने की प्रक्रियाओं के अध्ययन में क्रांतिकारी बदलाव किया है।

‘लोक चयन’ एक ऐसा क्षेत्र है जो एक समय पर राजनीतिक वैज्ञानिकों और समाजशास्त्रियों का एकमात्र अधिकार-क्षेत्र था। आधी शताब्दी पहले इसके संस्थापकों- केनेथ एरो, डंकन ब्लैक, जेम्स बुकानन, गॉर्डन टुलॉक, एंथनी डाउन, विलियम निस्कैनन, मैनकुर ओल्सन और विलियम रिकर के कामों से लोक चयन की विशेषज्ञता एक विशिष्ट क्षेत्र के रूप में उभरी।

आधारभूत सिद्धांत

जेम्स बुकानन ने कलात्मक रूप से परिभाषित किया है- लोक चयन ‘रोमांस के बिना राजनीति’ है। लोक चयन इस स्थापित सोच को बदलता है कि राजनीतिक क्षेत्र में भाग लेने वाले लोग सभी की भलाई को बढ़ावा देते हैं। पारंपरिक रूप से ‘लोकहित’ के दृष्टिकोण में, लोक सेवकों को उदार ‘सरकारी नौकर’ के रूप में चित्रित किया जाता है, जो ईमानदारी से ‘जनादेश’ का पालन करते हैं। सार्वजनिक कार्यों में शामिल होने पर मान लिया जाता है कि मतदाता, राजनेता और नीति-निर्माता स्वयं के हित से ऊपर उठने वाले हैं।

उपयोगिता के लक्ष्य द्वारा प्रेरित व्यक्तियों के व्यवहार को मॉडलिंग में- अर्थशास्त्रियों के व्यक्तिगत अर्थ के लिए अर्थशास्त्री इस बात का इनकार नहीं करते हैं कि लोग अपने परिवारों, दोस्तों और समुदाय की परवाह करते हैं। लेकिन लोक चयन जैसे तर्कसंगत व्यवहार के आर्थिक मॉडल की तरह, यह मानता है कि लोगों को मुख्य रूप से अपने स्वयं के हित द्वारा निर्देशित होते हैं और महत्वपूर्ण रूप से, राजनीतिक बाजार में लोगों की प्रेरणा वैसी ही होती है जैसे कि भोजन, घर या कार बाजार में। आखिरकार वे सभी इंसान ही तो हैं। ऐसे में, मतदाता ‘फायदा पहुंचाने वाले’ उम्मीदवारों और प्रस्तावों का समर्थन यह सोचकर करते हैं कि उन्हें निजी तौर पर फायदा मिलेगा; सरकारी कर्मचारी अपने करियर को आगे बढ़ाने का प्रयास करते हैं और राजनेता पद के लिए चुनाव या पुनर्चुनाव चाहते हैं। लोक चयन, दूसरे शब्दों में, आर्थिक सिद्धांत के तर्कसंगत मॉडल को राजनीति के दायरे में स्थानांतरित करता है।

अर्थशास्त्रियों के सामूहिक पसंद प्रक्रियाओं के अध्ययन से दो अंतर्दृष्टि प्रतीत होती है। पहली, व्यक्ति विश्लेषण की मौलिक इकाई बन जाता है। लोक चयन मूलभूत निर्णय लेने वाली इकाइयों, जैसे कि ‘जनता’, ‘समुदाय’ या ‘समाज’ के निर्माण को खारिज करता है। समूह विकल्प नहीं चुनते हैं; केवल व्यक्ति ही ऐसा करते हैं। समस्या तब बन जाती है जब विविध तरीकों का मॉडल कैसे बनाया जाए और अक्सर स्वयं के हित में काम करने वाले व्यक्तियों की विरोधाभासी प्राथमिकताओं को सामूहिक रूप से कैसे प्रकट किया जाए- के सामूहिक निर्णय लेने पड़ते हैं।दूसरा, सार्वजनिक और निजी चयन की प्रक्रियाएं भिन्न होती हैं। ऐसा इसलिए नहीं क्योंकि अभिनेताओं की प्रेरणा अलग-अलग हैं, लेकिन उन प्रोत्साहनों और बाधाओं में काफी अंतर होता है जो दो सेटिंग्स में स्वयं के हित में सोचने वाले व्यक्तियों के सामने होते है।

उदाहरण के लिए, एक संभावित घर खरीदार, अपनी व्यक्तिगत परिस्थितियों के प्रकाश में उपलब्ध विकल्पों में से चुनता है और मिलने वाले सभी हितों को पूरी तरह से हासिल करता है और अपनी पसंद के लिए कीमत चुकाता है।

खरीदारी का निर्णय स्वैच्छिक है और यह सौदा केवल तभी पूरा होगा जब खरीदार और विक्रेता दोनों सौदे पर सहमत होंगे। यदि, दूसरी ओर, एक राजनेता एक ऐसी परियोजना का प्रस्ताव देता है जो नए मकान मालिकों को बाढ़ से बचाने का वादा करता है। ऐसा प्रस्ताव कम-से-कम उसके कुछ पड़ोसियों पर निर्भर करता है जो वे खुद और दूसरों पर कर (टैक्स) लगाने के लिए मतदान कर रहे हों। चूंकि परियोजना के लाभ और लागत साझा की जाएगी, इस बात की कोई गारंटी नहीं है कि हर किसी के कल्याण में सुधार होगा। परियोजना के लिए समर्थन बाढ़ के मैदान पर स्थित घरों के मालिकों से आने की संभावना है, जो सबसे ज्यादा लाभ उठाने की उम्मीद करते हैं। पूरे समुदाय में करों का आकलन समान रूप से किया जाता है, तो उनका समर्थन मजबूत होगा। मकान मालिकों को बाढ़ के मैदान से बहुत दूर, जिनके लिए परियोजना की लागत अपेक्षित लाभ से अधिक है, तर्कसंगत रूप से प्रस्ताव के खिलाफ मतदान करेंगे; अगर वे अल्पसंख्यक में खुद को पाते हैं, तो उन्हें इसके लिए भुगतान करने पर मजबूर किया जाएगा। जब तक मतदान नियम को सर्वसम्मति से सहमति की आवश्यकता नहीं होती है, जो किसी भी व्यक्ति को ऐसे प्रस्ताव को वीटो करने की इजाजत देता है जो उसे नुकसान पहुंचाए, या जब तक कि जो नुकसान पहुंचाए, वह किसी अन्य राजनीतिक अधिकार क्षेत्र में आसानी से स्थानांतरित नहीं हो सकता है, सामूहिक निर्णय लेने की प्रक्रिया बहुमत को अल्पसंख्यक पर अपनी प्राथमिकताओं को लागू करने की अनुमति देती है। लोक चयन के विद्वानों ने लोकतांत्रिक निर्णय लेने की प्रक्रियाओं के साथ भी गहरी समस्याएं पहचानी हैं।

लोक चयन के संस्थान और तंत्र

मार्की द कन्डोर्से (Marquis de Condorcet-1785) के समय से यह मान्यता है कि कम-से-कम तीन या अधिक उम्मीदवारों के बीच मतदान या बहुमत के सबसे पसंदीदा परिणाम चुनने में विकल्प असफल हो सकते हैं या हो सकता है कि एक मतदान ‘सायकल’ बन सकती है जिसमें कोई स्पष्ट रूप से विजेता नहीं बना हो। दरअसल, केनेथ एरो की ‘असंभवता प्रमेय’ से पता चलता है कि तानाशाही के अलावा सामूहिक विकल्प बनाने के लिए कोई तंत्र नहीं है, जो विभिन्न व्यक्तियों की वरीयताओं को एक अच्छी तरह से व्यवहार किए गए सामाजिक उपयोगिता में परिवर्तित करता है। न ही कोई चुनावी नियम पाया गया है जिसके परिणाम में व्यक्तियों द्वारा अविवेकपूर्वक मतदान करने वाले व्यक्तियों द्वारा छेड़छाड़ नहीं किया जा सकता है- यानी, कम मतभेद वाले उम्मीदवारों या मुद्दों के लिए रणनीतिक रूप से अपने मतपत्रों को डालना या इससे भी बदतर परिणामों को अवरुद्ध करने के लिए या एक एजेंडा बनाने वाले द्वारा आदेश में नियंत्रण करने वाले कौन-से मसले लिए गए हैं।

चुनाव

डंकन ब्लैक ने समितियों द्वारा सामूहिक निर्णय लेने का अध्ययन किया जो बाद में मध्य-मतदाता प्रमेय कहलाया। अगर मतदाता पूरी तरह से सूचित है, यदि उनके पसंदीदा परिणामों को एक आयाम के साथ सरणीबद्ध किया जा सकता है (उदाहरण: वामपंथी या दक्षिणपंथी), यदि प्रत्येक मतदाता के पास सबसे अधिक पसंदीदा परिणाम होता है और यदि निर्णय सामान्य बहुमत के नियम द्वारा किए जाते हैं, तो औसत मतदाता निर्णायक होगा। उस बिंदु के बाएं या दाएं किसी भी प्रस्ताव को उस व्यक्ति द्वारा पराजित किया जाएगा जो औसत मतदाता के पसंदीदा परिणाम के करीब है। चूंकि चरम प्रस्ताव केंद्रवादी प्रस्तावों को खो देते हैं, इसलिए दो-पक्षीय प्रणाली में उम्मीदवार और पार्टियां केंद्र की ओर जाती है, और नतीजतन, उनके प्लेटफॉर्म और अभियान वादों में केवल थोड़ी ही भिन्नता होती है । सन 1964 के राष्ट्रपति उम्मीदवार बैरी गोल्डवाटर के शब्दों को उलटते हुए, बहुमत वाले चुनाव मतदाताओं को एक आवाज़ (गूंज) के साथ पेश करेंगे, और कोई विकल्प नहीं। यदि पूर्वगामी धारणाएं सही हैं, तो मध्य मतदाता की वरीयता लोकप्रिय जनमत के परिणामों का निर्धारण करेगी। वास्तव में, यह अनुमान लगाते हुए कि अपरिपक्व प्रस्तावों को पराजित किया जाएगा, मतपत्रों की पहल के लेखक केंद्रवादी भाषा को अपनाने का प्रयास करेंगे, सिद्धांत रूप में मध्यस्थ मतदाता के आदर्श बिंदु के करीब नीतिगत परिणामों को आगे बढ़ने की अपेक्षा की जा सकती है, अगर राजनीतिक निर्णय खुद एक तर्कसंगत चयन के संदर्भ में मतदान करने के फैसले को मॉडलिंग करते हुए, एंथनी डाउन ने इंगित किया कि वोटिंग का कार्य ही तर्कहीन है। यह निष्कर्ष इस प्रकार है क्योंकि चुनाव का परिणाम एक व्यक्ति के मत से बदल जाएगा इसकी संभावना बहुत ही कम है। एक व्यक्ति का मत उसके पसंदीदा उम्मीदवार के पक्ष में तराजू तभी झुका सकता है जब अन्य सभी मतदाताओं के मतसमान रूप से विभाजित हों। जैसे-जैसे मतदाताओं की संख्या बड़ी हो जाती है, इसकी संभावना तेजी से शून्य की तरफ जाती है और इसलिए मतदान की कीमत उसके लाभ से कई ज्यादा होने की संभावना है। इस तरह लोक चयन मतदाताओं की तर्कसंगतता की कम दरों की भविष्यवाणी करता है, यदि मतदाता तर्कसंगत हैं। दरअसल, अगर कोई अनसुलझी पहेली है, तो ऐसा यह नहीं है कि अमेरिकी चुनावों में मतदान इतना कम क्यों है, लेकिन यह इतना ज्यादा क्यों है।

डाउन और अन्य लोक चयन के विद्वानों ने यह भी निष्कर्ष निकाला है कि लोकतांत्रिक चुनावों में मतदाताओं को मतदान और मतपत्रों के मुद्दों के बारे में कम जानकारी होने की संभावना है। मतदाता की अनभिज्ञता तर्कसंगत है क्योंकि आगामी चुनाव के बारे में जानकारी इकट्ठा करने की लागत मतदान के लाभों के मुकाबले काफी ज्यादा है। अगर मतदाता को निर्णायक होने का बहुत थोड़ा मौका मिलता है तो मतदाता को सूचना पाने की चिंता क्यों करनी चाहिए? जेफ्री ब्रेनन और लॉरेन लोमास्की ने दूसरों के बीच सुझाव दिया है कि लोग मत देते है क्योंकि यह उनकी प्राथमिकताओं को व्यक्त करने का एक कम लागत वाला तरीका है। इस विचार में, वोटिंग किसी की पसंदीदा स्पोर्ट्स टीम के लिए उत्साह दिखाने से ज्यादा तर्कहीन नहीं है।

विधानसभा

बैलेट पहल, जनमत और प्रत्यक्ष लोकतंत्र के अन्य संस्थानों को छोड़कर, अधिकांश राजनीतिक निर्णय स्वयं नागरिक द्वारा नहीं किए जाते हैं, लेकिन उन राजनेताओं द्वारा लिए जाते है जो विधानसभाओं में जनता का प्रतिनिधित्व करने के लिए चुने जाते है। चूंकि इन प्रतिनिधियों के निर्वाचन क्षेत्र आम तौर पर भौगोलिक रूप पर आधारित होते हैं, विधायी पदाधिकारियों के पास ऐसे कार्यक्रमों और नीतियों का समर्थन करने के लिए मजबूत प्रोत्साहन होते हैं जो मतदाताओं को उनके जिलों या राज्यों में लाभ प्रदान करते हैं, इससे कोई फर्क नहीं पड़ता कि वे कार्यक्रम और नीतियां राष्ट्रीय रूप से कितनी भी गैर-जिम्मेदार हों। इस तरह के ‘पोर्क बैरल’ (मत आकर्षण के लिए एक ही क्षेत्र में पैसा ख़र्च करने की योजना) परियोजनाओं को विशेष रूप से करदाताओं द्वारा वित्त पोषित किया जाता है जब वे आम तौर पर करदाताओं द्वारा वित्त पोषित होते हैं, जिनमें से अधिकतर अन्य जिलों या राज्यों में रहते हैं और मत देते हैं।

बहुसंख्यकों के खर्च पर अल्पसंख्यक के हितों के लिए विधानसभा को सामूहिक कार्रवाई के तर्क से मजबूत किया जाता है। अल्पसंख्यक सजातीय समूह जिनके विशेष हित होते हैं वो बहुसंख्यक समाज की तुलना में, जिनके हित अधिक फैले होते हैं, राजनीतिक दबाव और राजनीतिक समर्थन (वोट, अभियान योगदान और इसी तरह) में अधिक प्रभावी आपूर्तिकर्ता होते हैं। छोटे समूहों के सदस्यों के अनुकूल नीति-निर्णयों में अधिक व्यक्तिगत हिस्सेदारी होती है, जो कम लागत पर व्यवस्थित हो सकती है। यह स्वतंत्र रूप से मुक्त सवारी को नियंत्रित कर सकती है जो अन्यथा उनके सामूहिक लक्ष्यों की उपलब्धि को कमजोर कर देगी। चूंकि मत का मकसद छोटे, सुव्यवस्थित समूहों की मांगों का जवाब देने के लिए मजबूत प्रोत्साहन के साथ पुनरीक्षण-मांग करने वाले राजनेताओं को प्रदान करता है इसलिए प्रतिनिधि लोकतंत्र अक्सर अल्पसंख्यक के निरंकुश शासन की ओर जाता है। जॉर्ज स्टिगलर, सैम पिल्ट्जमैन, गैरी बेकर और अन्य ने राजनीतिक दबाव लागू करने में विशेष रुचि वाले समूहों की सापेक्ष प्रभावशीलता से प्रभावित होने के रूप में नियामक एजेंसियों के निर्णयों का मॉडल करने के लिए इस तर्क का उपयोग किया। 

सामूहिक कार्रवाई का तर्क बताता है कि क्यों किसानों ने लाखों असंगठित उपभोक्ताओं की कीमत पर सरकारी सब्सिडी हासिल की है, जो भोजन के लिए उच्च कीमत चुकाते हैं और क्यों कपड़ा निर्माताओं को कपड़ों के खरीदारों की कीमत पर व्यापार बाधाओं से काफी फायदा हुआ है। अगर इन विधेयकों पर अलग-अलग मतदान होता तो शायद ही ये पारित होते। लेकिन समझौते की सौदेबाजी के माध्यम से, जिसमें कृषि राज्य के प्रतिनिधियों ने कपड़ा निर्माण राज्यों के प्रतिनिधियों से कृषि सब्सिडी के समर्थन के प्रतिज्ञा के बदले व्यापार संरक्षणवाद की ओर से अपने वोटों का व्यापार करने के लिए सहमति व्यक्त की है, दोनों बिल बहुमत सुरक्षित कर सकते हैं। वैकल्पिक रूप से, इस तरह के कई कार्यक्रमों को बहुप्रयोजन बिलों में शामिल किया जा सकता है कि अधिकांश विधायकों को अपनी व्यक्तिगत पालतू परियोजनाओं को लागू करने के लिए समर्थन मिलेगा। विधायी पोर्क बैरल को उनके व्यक्तिगत कल्याण पर विधायी निर्णयों के प्रतिकूल प्रभावों के बारे में तर्कसंगत मतदाता अज्ञानता की सुविधा प्रदान की जाती है। यह चुनावी फायदों से भी सुगम है जो चुनौती देने वालों के लिए पदाधिकारियों को बेदखल करना मुश्किल बनाता है, जो तदनुसार, उन पदों को ले सकते हैं जो प्रतिद्वंद्वियों के छोटे डर के साथ अपने घटकों के हितों के खिलाफ काम करते हैं।

नौकरशाही

विशेषज्ञता और श्रम विभाजन के लाभों के कारण, विधायिका करियर नौकरशाहों और कर्मचारियों के विभिन्न विभागों और एजेंसियों को अपनी नीतिगत पहल को लागू करने के लिए जिम्मेदार बना देती है, जो लोकतांत्रिक चुनाव की बजाय सिविल सेवा नियुक्ति के माध्यम से अपनी स्थिति सुरक्षित करते हैं। विलियम निस्कैनन द्वारा लॉन्च नौकरशाही पर शुरुआती लोक चयन साहित्य ने माना कि ये एजेंसियां अपेक्षाकृत अनौपचारिक, अनुभवहीन विधायकों से संभवत: सबसे बड़ा बजट निकालने के लिए विशिष्ट विधायी कार्यक्रमों को प्रशासित करने में प्राप्त जानकारी और विशेषज्ञता का उपयोग करेंगी। बजट अधिकतमता नौकरशाही के लक्ष्य के रूप में माना जाता है क्योंकि अधिक एजेंसी वित्त पोषण व्यापक प्रशासनिक वेतन, पदोन्नति के अवसरों और एजेंसी के नौकरशाहों के लिए अधिक प्रतिष्ठा का महत्व होता है।

हाल ही में, लोक चयन के विद्वानों ने नौकरशाही के ‘कांग्रेस प्रभुत्व’ मॉडल को अपनाया है। उस मॉडल में, सरकारी ब्यूरो अपने स्वयं के एजेंडे को आगे बढ़ाने के लिए स्वतंत्र नहीं हैं। इसके विपरीत, एजेंसी की नीति प्राथमिकताएं प्रमुख विधायी समितियों के सदस्यों को दिखाती हैं जो सार्वजनिक नीति, जैसे कि कृषि, अंतर्राष्ट्रीय व्यापार और न्यायपालिका के विशेष क्षेत्रों की देखरेख करती हैं। इन निरीक्षण समितियों ने वरिष्ठ एजेंसी पदों पर राजनीतिक नियुक्तियों की पुष्टि करने, ब्यूरो बजट अनुरोधों को चिह्नित करने और सार्वजनिक सुनवाई करने के लिए अपनी शक्तियों का उपयोग करके नौकरशाही विवेकाधिकार को बाधित करते है| उपलब्ध सबूत बताते हैं कि नौकरशाही नीति निर्माण पर्यवेक्षण समिति सदस्यता में बदलावों के प्रति संवेदनशील है।

अन्य संस्थान

गैरी एंडरसन, मार्क कैरेन, विलियम शुगर्ट और रॉबर्ट टोलिसन जैसे लोक चयन विद्वानों ने लोकतांत्रिक शासन के अन्य प्रमुख संस्थानों के अध्ययन की उपेक्षा नहीं की है: राष्ट्रपति या मुख्य कार्यकारी अधिकारी और ‘स्वतंत्र’ न्यायपालिका। वे इन पदों के निवासियों को स्वयं रुचि रखने वाले लोगों के रूप में मॉडल करते हैं, जो एक तरफ वीटो की शक्ति का उपयोग करके, और दूसरी तरफ कानूनों की संवैधानिकता पर शासन करके, लोकतांत्रिक निर्णय लेने की प्रक्रियाओं और वृद्धि में स्थिरता जोड़ते हैं विशेष रुचि समूहों को दिए गए पक्षों की स्थायित्व और इसलिए, समूह उन राशियों के लिए भुगतान करने के इच्छुक हैं।

लोक चयन के पाठ

लोक चयन का एक मुख्य निष्कर्ष यह है कि सार्वजनिक कार्यालय रखने वाले लोगों को बदलने से नीतिगत परिणामों में बड़े बदलाव नहीं आएंगे। केवल बेहतर लोगों को चुनना ही अपने आप में बेहतर सरकार नहीं बनाएगा। इस धारणा को स्वीकार करते हुए कि सभी व्यक्ति, चाहे वे मतदाता, राजनेता या नौकरशाह, सार्वजनिक हित के मुकाबले स्वहित से अधिक प्रेरित होते हैं, यह तथ्य लोकतांत्रिक शासन की समस्याओं पर एक मैडिसोनियन परिप्रेक्ष्य को उजागर करता हैं। अमेरिकी संवैधानिक गणराज्य के संस्थापक की तरह, लोक चयन यह स्वीकार करता है कि इंसान फ़रिश्ते नहीं है और संस्थागत नियमों के महत्व पर ध्यान केंद्रित करते हैं जिसके अंतर्गत लोग अपने स्वयं के उद्देश्यों का पीछा करते हैं।

पुरुषों पर पुरुषों द्वारा प्रशासित एक सरकार बनाने में, इसमें बड़ी कठिनाई होती है: आपको पहले सरकार को नियंत्रित करने में सक्षम होना चाहिए और फिर इसे स्वयं नियंत्रित करने के लिए सक्षम होना चाहिए।”

संस्थागत समस्याएं संस्थागत समाधान मांगती हैं। उदाहरण के लिए, लोकतांत्रिक सरकारें सार्वजनिक रूप से सार्वजनिक बजट को संतुलित करने में असमर्थ हैं, तो एक संवैधानिक नियम जो निजी क्षेत्र की वृद्धि दर से अधिक खर्च और करों में बढ़ोतरी को सीमित करता है, वह ‘नेताओं को बाहर फेंकने’ की तुलना में अधिक प्रभावी होगा। बहुमत-शासन मतदान के लिए स्थानिक समस्याओं को देखते हुए, सार्वजनिक विकल्प यह भी सुझाव देता है कि निजी और सामूहिक विकल्प के डोमेन की स्थापना में देखभाल का उपयोग किया जाना चाहिए; कि सभी सामूहिक निर्णयों के लिए एक ही मतदान नियम का उपयोग करना जरूरी नहीं है और अगर राजनीतिक प्राधिकारी के सबसे कम व्यवहार्य स्तर पर सामूहिक विकल्प बनाकर चयन किया जा सकता है तो जनता की रुचि को सबसे अच्छी तरह से संरक्षित किया जा सकता है।

लेखक विलियम एफ. शूगर्ट द्वितीय,  अग्रणी शोध पत्रिका ‘पब्लिक चॉइस’ (लोक चयन) के प्रमुख संपादक हैं।